Zwei Häuserfronten sind zu sehen, die im Vordergrund ist alt und morsch, die im Hintergrund auch schon historisch.

Der kommunale Finanzierungssaldo ist seit 2011 positiv, doch die Kassenkredite steigen weiter an. Die Unterschiede zwischen den Kommunen und Regionen in Finanzkraft und Handlungsfähigkeit wachsen. Für Viele sind die Perspektiven bedrohlich. Die Bund-Länder-Finanzverhandlungen müssen zielgerichtete Hilfen bringen. Wie diese aussehen werden, ist noch vage. In jedem Falle werden sie strittig sein. 

Haushaltskrise ist noch nicht Geschichte

Die Haushaltskrise der Kommunen ist seit 2012 Geschichte; so könnte man meinen mit Blick auf den bundesweiten Finanzierungssaldo und dessen Prognosen. Doch diese Zahl ist trügerisch und gefährlich. Sie verstellt den Blick auf die vielen Kommunen mit dauerhaften und hohen Defiziten. Die kommunale Haushaltskrise hat viele Ursachen und unterschiedliche Ausprägungen. Lösungsansätze bedürfen daher einer differenzierten Analyse. Eine Aufgabe, die angesichts über 11.000 Gemeinden kaum befriedigend zu bewerkstelligen ist. Eine zweite Hürde sind zwangsläufig veraltete Zahlengrundlagen der öffentlichen Statistiken, die stets von der Realität überholt sind. Nichtsdestotrotz versucht dieser Beitrag den Spagat, einige zentrale Trends auf Grundlage amtlicher Statistik auf Ebene der Flächenländer darzustellen. Der Fokus liegt hierbei auf den Kassenkrediten, den  Gemeindesteuern und den Sozialausgaben im Vergleich der Jahre 2008 und 2012, also vor und nach der Wirtschaftkrise.

Überschüsse sind trügerisch

Im Jahr 2012 konnte der krisenbedingte Einbruch der Jahre 2009 und 2010 in der Summe wieder ausgeglichen werden. In sechs der dreizehn Länder erreichten die Kommunen in den Kern- und Extrahaushalten positive Finanzierungssalden. Er bewegte sich zwischen 14 Euro in Brandenburg und  bemerkenswerten 196 Euro in Baden-Württemberg. Dass selbst NRW als traditionelles Krisenland nah an der Null liegt, weist auf die zunehmende Spaltung in arme und reiche Kommunen auch innerhalb eines Landes hin, denn in der Summe des Landes saldieren sich Defizite und Überschüsse. Für die einzelne defizitäre Kommune ist damit natürlich Nichts gewonnen. So steigen auch die Kassenkredite trotz Überschüssen weiter an. Eine Ausnahme ist hier allenfalls Baden-Württemberg, wo die Kommunen infolge der starken Wirtschaftsstruktur im Grunde flächendeckend gesund sind. Auffallend im Jahr 2012 waren die sächsischen Kommunen, die erstmals nach acht Jahren wieder Defizite verzeichnen mussten. Doch Finanzierungsüberschüsse einzelner Jahre sind stets mit Vorsicht zu genießen. Entscheidend sind die Strukturen von Einnahmen und Ausgaben sowie die Perspektiven der Kommunen. So werden die Überschüsse in Brandenburg, Sachsen-Anhalt und Thüringen angesichts Demografie und Solidarpakt kaum dauerhaft sein.

Finanzierungssaldo Je Einwohner
Alle 906.000.000 12
Baden-Württemberg 2.117.000.000 196
Bayern 1.134.000.000 90
Brandenburg 35.000.000 14
Hessen -1.918.000.000 -314
Mecklenburg -334.000.000 -205
Niedersachsen 679.000.000 86
NRW -163.000.000 -9
Rheinland-Pfalz -331.000.000 -83
Saarland -286.000.000 -283
Sachsen -41.000.000 -10
Sachsen-Anhalt 167.000.000 73
Schleswig-Holstein -199.000.000 -70
Thüringen 36.000.000 16

Tabelle 1: Finanzierungssaldo der kommunalen Kern- und Extrahaushalte 2012, in Euro
Quelle: Statistisches Bundesamt, Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushaltes 2012

Struktur der Verschuldung verschlechtert sich

Die Defizite der Vergangenheit spiegeln sich im Stand der Kassenkredite wider. Nicht zu Unrecht stehen jene daher im Zentrum der kommunalen Diskussion. Die Kassenkredite sind nur ein Teil der kommunalen Gesamtverschuldung. Zu berücksichtigen sind ferner die investiven Kredite des Kernhaushalts und die Verschuldung der Auslagerungen. Der Anteil Letzterer ist in den vergangenen Dekaden beständig gestiegen. Das muss kein Problem sein. Es kann aber Eines werden, wenn diese Auslagerungen ungenügend gesteuert werden und wenn sich Veränderungen in deren Marktumfeld ergeben, wie zum Beispiel im Zuge der  Energiewende. Der Blick sei hier jedoch auf die Kassenkredite als Krisenindikator gerichtet. In vier Ländern haben die Kommunen mit über 1.000 Euro je Einwohner in 2012 ein mehr als gefährliches Maß angehäuft. Hier müssen die Kommunalhaushalte in Summe als zerrüttet betrachtet werden. Immerhin jeder dritte Einwohner der Bundesrepublik ist hiervon betroffen. Im Vergleich der Jahr 2008 und 2012, also vor und nach der Wirtschaftskrise, konnten die Kommunen in drei Ländern ihre Kassenkredite reduzieren. Erwähnenswert ist, dass hierunter mit Bayern und Baden-Württemberg zwei Ländern sind, welche die Wirtschaftskrise sehr stark traf. Offensichtlich wurden die krisenbedingten Defizite durch Rücklagen oder jüngste Überschüsse bereits wieder ausgeglichen.  Anders liegt der Sachverhalt in NRW, Rheinland-Pfalz oder Hessen. Hier ist der negative Trend ungebrochen. Neben der Höhe der Kassenkredite ist auch deren Relation zur investiven Verschuldung der  Kernhaushalte wichtig. Erstgenannte sollten dem eigentlichen Zweck nach einen sehr geringen Anteil ausmachen. Dies ist nur noch in drei Ländern der Fall. In drei anderen Ländern sind die Kassenkredite dahingegen 2012 bereits fast genauso hoch bzw. höher als die Investitionskredite. Der Anstieg des Kassenkreditanteils deutet auf zurückgehende Investitionstätigkeit hin, was sich wiederum negativ auf die Infrastruktur auswirkt. Vielmehr noch aber birgt diese Verschuldungsstruktur erhebliche Zinsrisiken. Ein Vergleich der Jahre 2008 und 2012 macht dies deutlich. Die Zinszahlungen sind trotz höherer Verschuldung in allen Ländern bis auf Hessen gesunken. Dahinter stehen aktuell extrem niedrige Zinssätze. Ein Teil des verbesserten Finanzierungssaldos ist also auf die EZB zurückzuführen. Die durchschnittliche Verzinsung ist paradoxerweise umso stärker gesunken, je größer der Anteil der kurzfristigen Kassenkredite ist. Spiegelbildlich verhält es sich mit den Zinsrisiken. Je größer die Kassenkreditvolumina, desto größer das Risiko. Den Zinssatz von 2008 zu Grunde gelegt, hätten die Kommunen in 2012 rund 2,3 Milliarden Euro mehr verausgaben müssen. Der Finanzierungsüberschuss hätte sich in ein Defizit verkehrt.

2008 2012 2012 zu 2008
KK je EW Anteil KK an Gesamtverschuldung KK je EW Anteil KK an Gesamtverschuldung Anstieg KK je EW Anstieg Anteil KK
Alle 399 28% 629 36% +58% +8%
Baden-Württemberg 33 6% 14 2% -58% -4%
Bayern 24 2% 21 2% -14% 0%
Brandenburg 241 28% 314 36% +30% +8%
Hessen 536 30% 1.213 40% +126% +10%
Mecklenburg 297 24% 250 25% -16% +1%
Niedersachsen 518 37% 580 35% +12% -2%
NRW 813 39% 1.340 48% +65% +9%
Rheinland-Pfalz 915 44% 1.527 52% +67% +8%
Saarland 1.200 56% 2.004 62% +67% +6%
Sachsen 10 1% 27 3% +168% +2%
Sachsen-Anhalt 404 25% 470 32% +16% +7%
Schleswig-Holstein 158 17% 369 28% +134% +11%
Thüringen 43 4% 121 11% +180% +7%

Tabelle 2: Kommunale Kassenkredite (KK), in Euro je Einwohner (EW)
Quelle: Statistisches Bundesamt, Schulden der öffentlichen Haushalte 2008 und 2012

Drei Welten in der Steuerkraft

In der Summe aller Kommunen decken die Gemeindesteuern mehr als ein Drittel aller Einnahmen. Insbesondere über die Hebesätze der Realsteuern ist den Gemeinden erhebliche Einnahmeautonomie eröffnet. Die Steuern sind im Wesentlichen abhängig von der lokalen Wirtschaftskraft. Die Steuerkraft je Einwohner (gemessen an den drei wichtigsten Steuern) schwankt daher stark zwischen 475 Euro in Mecklenburg-Vorpommern und 1.125 in Hessen. Im Grunde ist die kommunale Welt in drei Gruppen geteilt, die sich relativ stabil über die Jahre verhält. Vier Länder liegen bei bzw. über 1.000 Euro je Einwohner. Die fünf ostdeutschen Länder bilden eine eigene Gruppe mit fortdauerndem Rückstand zum Durchschnitt. Und vier westdeutsche Länder liegen unter dem Durchschnitt. Im Vergleich der Jahr 2008 und 2012 haben sich die Rangfolgen nicht wirklich verändert. Bayern und Baden-Württemberg vergrößern den Vorsprung zum Durchschnitt weiter. Nur Hessen und das Saarland verloren Steuerkraft. Mit Blick auf die hohen laufenden Defizite und bereits sehr hohen Kassenkredite verdüstert dies den Ausblick. In der Summe der Kommunen stieg die Steuerkraft über diese vier Jahre lediglich in Höhe von 3%, deutlich unter dem langfristigen Trend. Der Einbruch der Wirtschaftskrise ist daher nur nominal überwunden. Die Steuereinnahmen liegen nun auf einem strukturell niedrigeren Niveau als es der Vorkrisentrend verhieß. Auch die Defizite der Krisenjahre belasten viele Kommunen weiterhin, z.B. über entstandene Kassenkredite. Die stärkste Dynamik weist im Jahresvergleich die Grundsteuer B auf; bedingt jedoch nicht durch die Konjunktur, sondern einen historisch beispiellosen Hebesatzanstieg. Viele Gemeinden nutzen, vollauf zu Recht, dieses lange Zeit vernachlässigte Einnahmeventil. Bemerkenswert ist das weitere Enteilen der Gemeinden in Bayern und Baden-Württemberg.

2008 2012 2012 zu 2008
Steuerkraft je EW Relation zum Durchschnitt Steuerkraft je EW Relation zum Durchschnitt Anstieg Steuerkraft je EW
Alle 887 100% 915 100% +3%
Baden-Württemberg 1.018 115% 1.074 117% +6%
Bayern 1.002 113% 1.051 115% +5%
Brandenburg 520 59% 565 62% +9%
Hessen 1.158 131% 1.125 123% -3%
Mecklenburg 390 44% 475 52% +22%
Niedersachsen 771 87% 880 96% +14%
NRW 969 109% 986 108% +2%
Rheinland-Pfalz 755 85% 834 91% +11%
Saarland 765 86% 726 79% -5%
Sachsen 532 60% 576 63% +8%
Sachsen-Anhalt 479 54% 529 58% +10%
Schleswig-Holstein 724 82% 749 82% +3%
Thüringen 465 52% 536 59% +15%

Tabelle 3: Kommunale Steuerkraft (Ist-Aufkommen Gewerbesteuer netto, Grundsteuer B, Anteil Einkommensteuer), in Euro
Quelle: Statistisches Bundesamt, Realsteuervergleich 2008 und 2012

Auch KITA sind Sozialausgaben

Im Vordergrund der Diskussion über die Ursachen der regionalen Haushaltskrisen stehen die Sozialausgaben. Jene sind durch Bundesgesetze veranlasst und wurden einstmals ohne direkte Kompensation den Kommunen übertragen. Der Kanon kommunaler Sozialausgaben ist weit und unübersichtlich, ebenso die Trägerstrukturen in den Ländern. Sie weisen regional und historisch unterschiedliche Dynamiken auf. Zwangsläufig treffen sie vermehrt arme Kommunen. Nicht zu Unrecht fordern die Spitzenverbände seit Jahrzehnten Entlastungen. In jüngerer Zeit hat der Bund diese Problematik anerkannt und erhebliche Summen bewilligt. Diese Entlastungen erfolgten jedoch zufällig. Fraglich ist auch, ob sie bei den „richtigen“ Kommunen ankommen. Aktuell fokussiert sich die Debatte, erklärbar überwiegend aus dem Volumen, auf die Eingliederungshilfe. Eine andere Leistungsart bereitet vielen Kommunen jedoch ebenso große Sorgen. Es wird oft übersehen, dass auch KITA-Ausgaben als Sozialausgaben verbucht werden. Ohne Frage ist der Ausbau frühkindlicher Bildung und Vereinbarkeitsinfrastruktur notwendig und überfällig. Die Haushaltsbelastung ist jedoch exponentiell. Mehr als die Hälfte des Anstiegs kommunaler Sozialausgaben seit dem Krippenbeschluss 2007 entfällt auf KITA. Tabelle 4 zeigt, dass auch die Ausgaben pro Einwohner im Vergleich 2012 zu 2008 um fast die Hälfte gestiegen sind. Je nach vorhandenem Betreuungsangebot, politischem Willen und verfügbaren Mitteln in den einzelnen Ländern noch ungleich stärker. Überraschend und für die westdeutschen Kommunen beängstigend, trat selbst in Ostdeutschland ein hoher Ausgabenanstieg auf. Der demografische Wandel mit rückläufigen Kinderzahlen führt mittelfristig nicht zu sinkenden KITA-Ausgaben. Auf verschiedenen, gelegentlich verschlungenen Wegen, beteiligen sich Bund und Länder an dieser Herausforderung. Am Ende der Finanzierungskette stehen jedoch die Kommunen. Im Vergleich zu den bereinigten Gesamtausgaben wird deutlich, in welchem Maß bestehende Aufgaben durch die oft neue Aufgabe KITA verdrängt werden.

KITA je EW 2008 KITA je EW 2012 Anstieg je EW 2012 zu 2008 Anstieg bereinigte Gesamtausgaben 2012 zu 2008
Alle 149 221 +49% +14%
Baden-Württemberg 138 199 +44% +9%
Bayern 135 218 +62% +11%
Brandenburg 187 256 +37% +13%
Hessen 179 232 +30% +27%
Mecklenburg 110 172 +57% +10%
Niedersachsen 117 169 +44% +12%
NRW 135 200 +48% +16%
Rheinland-Pfalz 153 257 +68% +12%
Saarland 135 211 +56% +19%
Sachsen 184 236 +28% +12%
Sachsen-Anhalt 153 200 +31% +18%
Schleswig-Holstein 112 145 +30% +16%
Thüringen 146 219 +49% +7%

Tabelle 4: Reine Ausgaben für KITA-Einrichtungen, in Euro
Quelle: Statistisches Bundesamt, KJHG-Statistik, Rechnungsergebnisse 2008, Kassenergebnisse 2012

Handlungsansätze – Gelegenheiten nutzen

Ganz offensichtlich stellt sich die kommunale Haushaltslage heute und in der Perspektive äußerst heterogen dar. Von einer flächendeckenden kommunalen Haushaltskrise kann nicht gesprochen werden, unübersehbar aber von regional vertieften Problemlagen. Finanzierungsüberschüsse in dem einen Land oder der einen Kommune decken nicht die Defizite im anderen Land oder der anderen Kommune. Der Ausblick für die bereits heute krisenhaften Regionen ist vor dem Hintergrund unaufhaltsam dynamischer Sozialausgaben, mittelfristig steigender Zinsen und der Demografie schwierig. Der Ruf nach Hilfen wird lauter. Etliche Länder haben Entschuldungsfonds aufgelegt, der Bund kündigte neue Milliarden an. Damit werden allerdings nur Symptome adressiert. Hilfen müssen zielgerichtet sein. Dies ist keine leichte Aufgabe angesichts lokal individueller Ursachen, die neben Mängeln der Finanzausgleiche durchaus auch in Lokalpolitik und Verwaltung selbst liegen. Der Ansatz über die Sozialausgaben ist richtig. Verständlich verspürt der Bund aber wenig Neigung, weitere Gelder in regional prosperierende Kommunen zu senden; zumal er dies verfassungsrechtlich nicht kann. Den Kommunen des Saarlandes z.B. wäre über die Eingliederungshilfe (so sie denn kommt) auch nicht geholfen. Die anstehende Novellierung der bundesstaatlichen Finanzverteilung muss neue Antworten auf diese Fragen bringen, denn die alten Instrumente scheinen überdehnt. Sinnvolle Hilfen verlangen allen Beteiligten Etwas ab, dem Bund, den Ländern, den betroffenen Kommunen, den anderen Kommunen und nicht zuletzt den Bürgern.

Über den Autor

René Geißler studierte Verwaltungswissenschaften und promovierte mit einer Arbeit zur kommunalen Haushaltskonsolidierung. Seit Mitte 2012 betreut er in der Bertelsmann Stiftung die Themen kommunale Finanzen und Reform der föderalen Finanzbeziehungen....

0 Kommentare

Kommentar verfassen

Bitte füllen Sie alle Felder aus: