Nothing stops Detroit

Am 18. Juli 2013 erklärte die Stadt Detroit sich offiziell für insolvent. Eine Reise in unbekanntes Terrain begann, der Viele fatalistisch entgegen sahen. Am 10. November 2014 genehmigte der Richter den Restrukturierungsplan. Schneller als erwartet. Und im Grunde auch erfolgreicher denn erhofft.

Gang der Verhandlungen

Mit der Insolvenzerklärung stellte die Stadt die Bedienung der Verbindlichkeiten ein. Sinn des Chapter 9 Verfahrens ist es ja, eine Pause zu erreichen, in der die Verbindlichkeiten in Verhandlungen mit allen Gläubigern auf ein tragfähiges Niveau reduziert werden. Die Gläubiger sollen den Verlust gemeinsam tragen. Der Richter muss am Ende beurteilen, ob der Restrukturierungsplan fair gegenüber allen Gläubigergruppen und umsetzbar ist. Dazwischen traten etliche ungeklärte juristische Grundsatzfragen auf: die Insolvenzfähigkeit der Stadt, die Kürzbarkeit von Pensionen, die Sicherheit besicherter Anleihen, die Liquidierbarkeit von Vermögen.

Den ersten Restrukturierungsplan legte die Stadt schon im Februar 2014 vor. Dann begannen die Auseinandersetzungen mit den Gläubigern und die Anpassungen des Plans. Im Herbst traf man sich vor dem Insolvenzgericht und stritt 23 Tage. Version 8 des Plans wurde schließlich vom Richter genehmigt. Dazwischen lag der Streit um die Kunstsammlung und daraus folgend ein Verhandlungspaket, das unter dem Titel „Grand Bargain“ in die Geschichte eingehen wird. In diesem Paket finden sich nicht nur über 800 Millionen Dollar zur Unterstützung der Pensionskassen, sondern auch viele weitere rechtliche und strukturelle Beschlüsse. Der Fonds muss allerdings erst noch gefüllt werden. Die einzelnen Gläubigergruppen haben dem Paket zugestimmt. Klagen dagegen sind nicht anhängig. Der Notfallmanager hat zwischenzeitlich seine Kompetenzen an Stadtrat und Bürgermeister zurückgegeben. Die konkreten Inhalte sind nicht einfach nachzuvollziehen, geschweige denn die Details. Tausende Seiten juristischer Expertise wurden beschreiben. Manches ist auch noch gar nicht wirklich fix entschieden; von der Umsetzung des Plans ganz zu schweigen. Wir wagen dennoch einen Blick in das Paket.

Pensionäre

Da es keine Sozialversicherung gibt, werden Altersversorgung und Krankenversicherung der Beschäftigten allein durch die Stadt getragen. Dies wurde über die Jahre aus drei Gründen zu einer nicht mehr händelbaren Bürde: Die Steuerkraft der Stadt schwand dahin. Die Zahl der Pensionäre stieg immer schneller an. (Heute gibt es doppelt so viele Pensionäre wie aktive Beschäftigte.) Die Tarifverträge stammten aus den goldenen Zeiten der Stadt und waren dementsprechend üppig dotiert Polizisten und Feuerwehrleute z.B. konnten nach 25 Dienstjahren ohne Abzüge in Pension gehen. Nach harten Verhandlungen, etlichen Demonstrationen und nur begünstigt durch das „Grand Bargain“ stimmten die Pensionäre den Einschnitten mit über Drei-Viertel-Mehrheit zu. Die Pensionen der Polizisten und Feuerwehrleute wurden nicht angerührt, die der übrigen Pensionäre um 4,5% gekürzt. Die jährlichen Erhöhungen wurden stark reduziert, so dass die Kaufkraft langfristig sinkt. Schmerzlich ist der Eingriff in die Krankenversicherung.

Bondholders

Die Stadt Detroit beschaffte sich Fremdkapital über Anleihen am Kapitalmarkt. Ein Teil lief über die Stadt selbst. Ein anderer Teil wurde durch die Wasserwerke ausgegeben. Deren Anleihen galten, da hinter ihnen die Wassergebühren stehen, als gesichert. Diese Hoffnung erwies sich als trügerisch, aber immerhin wurde hier nur ein Viertel gestrichen. Die Insolvenzquote der normalen Anleihen liegt unter 20% und damit sehr viel geringer als bei den historischen Vorläufern. Das trifft die Anleger, oft ganz normale Bürger.

In den USA war es aber üblich, Anleihen gegen Zahlungsausfall zu versichern. („War“, weil die meisten dieser Versicherungen die Wirtschaftskrise nicht überlebten.) Den eigentlichen Schaden trugen daher die Versicherungen, in diesem Fall AMBAC und SYNCORA. Die Versicherungen blockierten Kompromisse lange Zeit, da sie sich gegenüber den Pensionären extrem benachteiligt sahen. Am Ende wurde eine Rückzahlungsquote von 13% plus die Übertragung einiger Immobilien und Gebühreneinnahmen vereinbart. Eine win-win-Situation für beide Seiten, denn würden die Immobilien entwickelt, profitiert auch die Stadt.

Bundesstaat Michigan

Eine rechtliche Verpflichtung, der Stadt finanziell zu helfen, besteht für das Land nicht. Gleichwohl gab es rund 195 Millionen Dollar (finanziert über die Tabaksteuer) in den großen Topf des „Grand Bargain“, um die Pensionskürzungen abzufedern. Und es übernahm die Pflege des Parks Belle Island im Detroit River. Es erscheint amüsant, dass die Stadt Detroit schon im Frühjahr 2014, mitten in den kontroversen Verhandlungen mit den alten Gläubigern und weit vor dem Richterspruch, die Emission neuer Anleihen ankündigte. Das war nur möglich über eine Bürgschaft des Landes. Last but not least, intensiviert das Land langfristig die Haushaltsaufsicht und beruft dafür eine neunköpfige externe Kommission.

island

Foto 1. Scott Fountain on Belle Isle. Foto: Maia C. Creative Common

Restrukturierung der Stadtverwaltung

Die Qualität der Verwaltung war legendär schlecht. Der Richter sprach in seiner Urteilsbegründung von der „Insolvenz städtischer Dienstleistungen“. Gründe hierfür waren u.a. schlechtes Management, planloser Personalabbau, eine starre Hauptsatzung, Verfall, Unterfinanzierung und mangelnde regionale Kooperation. Diese Punkte wurden alle im Insolvenzplan adressiert. Ein CFO und CIO wurde berufen, eine regionale Wasserbehörde mit den umliegenden Landkreisen gegründet, die Straßenbeleuchtung als Betrieb ausgegliedert, Hunderte Stellen ausgetauscht.

sewerage

Foto 2. Abwasseraufbereitungsanlage. Foto: eutrophication&hypoxia. Creative Common.

Investitionen

Das „Grand Bargain“ Paket beinhaltet auch 1,7 Milliarden Dollar für Investitionen in die Infrastruktur der Stadt. Solche Zahlen sehen immer schön aus, können sich aber schnell relativieren. So auch hier: Die Summe verteilt sich auf zehn Jahre und muss im Haushalt erst noch mobilisiert werden. Investiert werden soll der Betrag in die IT der Stadtverwaltung, den Abriss tausender leerstehender Gebäude sowie in Polizei und Feuerwehr.

Das Insolvenzverfahren. Eine Goldgrube.

Die Restrukturierung, also Kürzung, der Verbindlichkeiten bedeutet für alle Gläubiger Verluste. Für Andere ist sie sehr lukrativ. Die Liste der Berater in diesem Verfahren ist schier endlos; Juristen, Investmentbanker, Wirtschaftsprüfer, Manager. Stundensätze von 500 Dollar sind keine Seltenheit. Alles in allem belaufen sich die Kosten dieser Beratungen im Chapter 9 Verfahren auf mindestens 120 Millionen Dollar. Besonders pikant daran: die Anwaltskanzlei des Notfallmanagers berechnete allein über 52 Millionen Dollar. Einige Positionen wollte die Stadt nicht akzeptieren. Ein Anwalt berechnete z.B. 450 Dollar für den Fußweg vom Büro zum Rathaus; Andere 100 Dollar für das Öffnen eingegangener E-Mails. Und so fand sich die Stadt wieder in einem Mediationsverfahren mit den früheren Beratern.

Effekte

Wie ist der Ausgang dieses Insolvenzverfahrens nun einzuschätzen? Auf der Haben-Seite steht: Detroit konnte seine Verbindlichkeiten über den Schuldenschnitt der Anleihen und die Kürzungen der Alters- und Krankenversorgung um rechnerisch 7 Milliarden Dollar reduzieren. Das allein ist ein Erfolg, den so Niemand erwartet hätte. Weitere positive Effekte lagen im Aufrütteln aller Beteiligten in Stadt, Land, Bürgerschaft und Wirtschaft. Es wurden Schritte gegangen, die vorher nicht möglich waren, so z.B. die Anpassung der 45 Tarifverträge, der Umbau der Stadtverwaltung oder die enormen Spenden. Das globale mediale Echo war durchaus hilfreich, da auch die Geschichten des Neuanfangs erzählt wurden, die es in Downtown tatsächlich gibt.

Auf der Negativ-Seite muss festgestellt werden, dass das Insolvenzverfahren die eigentlichen Probleme der Stadt nicht lösen kann; fehlende Jobs, Verarmung, Leerstand, Rassismus. Auf dem Kapitalmarkt selbst hat Detroit ohne Hilfe des Landes auf absehbare Zeit keine Chance. Die Autonomie der Stadt ist eingeschränkt. Die Idee eines „Neustarts“ nach der Insolvenz relativiert sich, aber ohne Frage ist der Tiefpunkt durchschritten.

Zum Abschluss findet sich hier nochmal ein kleiner „Erklärfilm“: Reise durch Detroit – Detroits Insolvenz“.

Damit endet meine 10-teilige Blogpost-Serie aus Detroit. Ich bedanke mich für Ihr Interesse.

 

 

 

Über den Autor

René Geißler studierte Verwaltungswissenschaften und promovierte mit einer Arbeit zur kommunalen Haushaltskonsolidierung. Seit Mitte 2012 betreut er in der Bertelsmann Stiftung die Themen kommunale Finanzen und Reform der föderalen Finanzbeziehungen....

4 Kommentare

Kommentar verfassen

Bitte füllen Sie alle Felder aus: